國務院辦公廳關于印發《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》的通知

國辦發〔2024〕39號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》已經國務院同意，現印發給你們，請結合實際認真貫徹執行。

國務院辦公廳

2024年7月30日

（本文有刪減）

加快構建碳排放雙控制度體系工作方案

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制，加快構建碳排放總量和強度雙控（以下簡稱碳排放雙控）制度體系，積極穩妥推進碳達峰碳中和、加快發展方式綠色轉型，制定本工作方案。

一、總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，全面貫徹習近平經濟思想、習近平生態文明思想，完整準確全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，著力推動高質量發展，將碳排放指標及相關要求納入國家規劃，建立健全地方碳考核、行業碳管控、企業碳管理、項目碳評價、產品碳足跡等政策制度和管理機制，并與全國碳排放權交易市場有效銜接，構建系統完備的碳排放雙控制度體系，為實現碳達峰碳中和目標提供有力保障。

到2025年，碳排放統計核算體系進一步完善，一批行業企業碳排放核算相關標準和產品碳足跡標準出臺實施，國家溫室氣體排放因子數據庫基本建成并定期更新，相關計量、統計、監測能力得到提升，為“十五五”時期在全國范圍實施碳排放雙控奠定基礎。

“十五五”時期，實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳達峰碳中和綜合評價考核制度，加強重點領域和行業碳排放核算能力，健全重點用能和碳排放單位管理制度，開展固定資產投資項目碳排放評價，構建符合中國國情的產品碳足跡管理體系和產品碳標識認證制度，確保如期實現碳達峰目標。

碳達峰后，實施以總量控制為主、強度控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳中和目標評價考核制度，進一步強化對各地區及重點領域、行業、企業的碳排放管控要求，健全產品碳足跡管理體系，推行產品碳標識認證制度，推動碳排放總量穩中有降。

二、完善碳排放相關規劃制度

（一）推動將碳排放指標納入規劃。將碳排放指標納入國民經濟和社會發展規劃，充分考慮經濟發展、能源安全、群眾正常生產生活以及國家自主貢獻目標等因素，合理確定五年規劃期碳排放目標，并對重點任務和重大工程進行統籌部署。“十五五”時期，將碳排放強度降低作為國民經濟和社會發展約束性指標，開展碳排放總量核算工作，不再將能耗強度作為約束性指標。

（二）制定碳達峰碳中和有關行動方案。圍繞國民經濟和社會發展五年規劃綱要有關部署，研究制定碳達峰碳中和有關行動方案，細化碳排放目標控制的工作舉措、重點任務和保障措施。“十五五”時期，細化落實《2030年前碳達峰行動方案》部署，確保2030年前實現碳達峰。

（三）完善碳排放雙控相關法規制度。全面清理現行法規政策中與碳排放雙控要求不相適應的內容。加快修訂固定資產投資項目節能審查辦法、重點用能單位節能管理辦法等制度，納入碳排放雙控有關要求。

三、建立地方碳排放目標評價考核制度

（四）合理分解碳排放雙控指標。五年規劃初期，綜合考慮經濟社會發展水平、區域和功能定位、產業和能源結構等因素，將碳排放雙控指標合理分解至各省份。各省份可進一步細化分解碳排放雙控指標，壓實地市及重點企業控排減排責任。

（五）建立碳達峰碳中和綜合評價考核制度。制定出臺碳達峰碳中和綜合評價考核辦法，明確評價考核工作程序及結果運用方式，對各省份開展評價考核。統籌建立評價考核指標體系，以碳排放總量和強度指標為重點，納入能源結構、能耗強度、資源利用效率、生態系統碳匯、重點領域綠色轉型等指標。

（六）推動省市兩級建立碳排放預算管理制度。推動各地區結合實際開展碳排放核算，指導省市兩級建立碳排放預算管理制度，按年度開展碳排放情況分析和目標預測，并加強與全國碳排放權交易市場的工作協同。2025年底前，指導各地區開展碳排放預算試編制工作。“十五五”時期，指導各地區根據碳排放強度降低目標編制碳排放預算并動態調整。“十六五”時期及以后，推動各地區建立碳排放總量控制剛性約束機制，實行五年規劃期和年度碳排放預算全流程管理。

四、探索重點行業領域碳排放預警管控機制

（七）完善重點行業領域碳排放核算機制。發揮行業主管部門及行業協會作用，以電力、鋼鐵、有色、建材、石化、化工等工業行業和城鄉建設、交通運輸等領域為重點，合理劃定行業領域碳排放核算范圍，依托能源和工業統計、能源活動和工業生產過程碳排放核算、全國碳排放權交易市場等數據，開展重點行業碳排放核算。

（八）建立行業領域碳排放監測預警機制。摸清重點行業領域碳排放底數與減排潛力，常態化開展碳排放形勢分析監測，對碳排放增長較快的行業領域進行形勢預警，并視情采取新上項目從嚴把關、全國碳排放權交易市場從嚴管控、重點用能和碳排放單位從嚴管理等措施。條件成熟時，將重點行業領域碳排放管控要求納入碳達峰碳中和綜合評價考核指標體系。

五、完善企業節能降碳管理制度

（九）健全重點用能和碳排放單位管理制度。制修訂電力、鋼鐵、有色、建材、石化、化工等重點行業企業碳排放核算規則標準。制定出臺重點用能和碳排放單位節能降碳管理辦法，將碳排放管控要求納入現行重點用能單位管理制度，推動重點用能和碳排放單位落實節能降碳管理要求，加強能源和碳排放計量器具配備和檢定校準。

（十）發揮市場機制調控作用。完善全國碳排放權交易市場調控機制，逐步擴大行業覆蓋范圍，探索配額有償分配機制，提升報告與核查水平，推動履約企業減少碳排放。健全全國溫室氣體自愿減排交易市場，逐步擴大支持領域，推動更大范圍減排。加快健全完善綠證交易市場，促進綠色電力消費。

六、開展固定資產投資項目碳排放評價

（十一）完善固定資產投資項目節能審查制度。將碳排放評價有關要求納入固定資產投資項目節能審查，對項目用能和碳排放情況開展綜合評價，將有關審查評價意見作為固定資產投資項目開工建設以及竣工驗收和運營管理的重要依據。

（十二）完善建設項目環境影響評價制度。將溫室氣體排放管控納入環境影響評價，對建設項目溫室氣體排放量和排放水平進行預測和評價，在電力、鋼鐵、建材、有色、石化、化工等重點行業開展溫室氣體排放環境影響評價，強化減污降碳協同控制。制定重點行業建設項目溫室氣體排放環境影響評價技術規范，健全環境影響評價技術體系。

七、加快建立產品碳足跡管理體系

（十三）制定產品碳足跡核算規則標準。制定發布產品碳足跡量化要求通則等國家標準，對產品碳足跡核算原則、核算方法、數據質量等明確統一要求。按照急用先行原則，聚焦電力、燃油、鋼鐵、電解鋁、水泥、化肥、氫、石灰、玻璃、乙烯、合成氨、電石、甲醇、煤化工、動力電池、光伏、新能源汽車、電子電器等重點產品，組織相關行業協會、企業、科研單位等制定發布產品碳足跡核算行業標準或團體標準。

（十四）加強碳足跡背景數據庫建設。加快建設全國溫室氣體排放因子數據庫，建立定期更新發布機制，為地方、企業開展產品碳足跡核算提供基準數據。行業主管部門和有條件的地區可以根據需要建設重點行業碳足跡背景數據庫，鼓勵相關行業協會、企業、科研單位探索建設細分行業領域產品碳足跡背景數據庫。

（十五）建立產品碳標識認證制度。制定產品碳標識認證管理辦法，研制碳標識相關國家標準，組織有條件的城市聚焦重點產品開展先行先試，鼓勵企業按照市場化原則開展產品碳標識認證。

八、組織實施

各地區、各有關部門要深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，加快構建碳排放雙控制度體系，結合實際細化落實方案，按照職責分工扎實推進各項重點任務，持續夯實工作基礎。國家發展改革委要切實履行“雙碳”有關協調職責，強化調度督促和推進落實，加強前瞻性政策研究，及時優化有關任務舉措，抓緊補齊制度短板，并會同有關部門加強宣傳解讀和教育培訓。重大事項及時請示報告。